İDARİ YAPTIRIMLARDA “KANUNİLİK” İLKESİ VE KANUNİLİK GÜVENCESİ

“Suçta ve cezada kanunilik” ilkesi, İnsan Hakları Avrupa Sözleşmesi (İHAS) m.7 ile Anayasa m.38’de düzenlenmiştir. Bu ilke; kişileri, devletin cezalandırma yetkisini keyfi şekilde kullanmasına karşı koruyan, modern Ceza Hukukunun ve İnsan Hakları Hukukunun temel güvencelerinden biridir.

Bilindiği gibi; insan hakları yargılamasında “suç”, “suç isnadı”, “ceza”, “mahkumiyet” gibi kavramlar Ceza Hukukundaki klasik karşılıklarından farklı, “özerk” bir şekilde yorumlanmaktadır. Nitekim AYM’nin bireysel başvurular kapsamında geliştirdiği yerleşik içtihada göre; bir yaptırımın Ceza Hukuku yaptırımı olarak düzenlenmemiş olması veya geleneksel ceza yargılamasının konusu teşkil etmemesi, sözkonusu yaptırımın anayasal anlamda ceza niteliği taşıyıp taşımadığının belirlenmesinde tek ölçüt değildir. İç hukuktaki nitelendirmenin yanında, fiilin niteliği ve yaptırımın ağırlığı veya muhatabı üzerindeki etkileri de bu belirlemede dikkate alınmaktadır. Bu çerçevede; idari yaptırımlar (kabahatler/sosyal düzene aykırılıklar), cezanın üst sınırı, niteliği ve miktarının yanı sıra, kişi üzerinde meydana getirdiği etkiler ile sonuçlarının ciddiyeti ve ağırlığı dikkate alınarak anayasal anlamda yapılan özerk değerlendirme sonucunda ceza olarak nitelendirilebilmektedir.

Diğer yandan, 5326 sayılı Kabahatler Kanunu’nun “Kanunilik ilkesi” başlıklı 4. maddesi; hangi fiillerin kabahat oluşturduğunun kanunda açıkça tanımlanabileceğini, bununla birlikte “kanunun kapsam ve koşulları bakımından belirlediği çerçeve hükmün içeriği(nin), idarenin genel ve düzenleyici işlemleriyle de” doldurulabileceğini öngörmektedir. Görüldüğü üzere; kabahatler sözkonusu olduğunda, “kanunilik” ilkesi daha esnek bir şekilde uygulanabilmekte, ancak her koşulda kabahat oluşturan fiillerin kapsamına ve koşullarına ilişkin çerçevenin kanunla oluşturulması gerekmektedir.

II. AYM Genel Kurulu’nun 24/2/2026 Tarihli Kararı

AYM Genel Kurulu, 24/6/2026 tarih ve 33290 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Ligero Tekstil Gıda Sanayi ve Dış Ticaret Ltd. Şti. kararında bu hususları ele almış ve başvurucu şirkete uygulanan idari yaptırımın dayandığı fiillerin kanun yerine yönetmelikle belirlenmesi nedeniyle “suçta ve cezada kanunilik” ilkesinin ihlal edildiğine hükmetmiştir (B. No: 2022/6576, 24/2/2026).

Başvuruya konu olayda; yetkili denetim görevlilerince, D2 yetki belgesine sahip bir taşımacılık şirketine ait aracın, yetki belgesi kapsamı dışında yolcu taşımacılığı yaptığı tespit edilmiş, buna bağlı olarak şirkete idari para cezası ile birlikte elli uyarma cezası verilmiştir. Öte yandan, şirketin bir takvim yılı içinde aynı ihlal nedeniyle beş kez uyarı cezası aldığı gerekçesiyle de aracın D2 yetki belgesi iptal edilmiştir. Başvurucu şirketin idare mahkemesi nezdinde açtığı iptal davası reddedilmiş olup, bu karara karşı yaptığı istinaf başvurusu da kesin olarak reddedilmiştir. Olayda; başvurucu şirkete uygulanan işlemin hukuki dayanağı, ihlal tespit tutanağı ile idari yaptırım tutanağında Karayolu Taşıma Yönetmeliği m.30/4 olarak gösterilmiştir[1]. Başvurucunun AYM’ye sunduğu şikayetin özü; taşımacılık belgesinin geri alınmasına ilişkin yaptırımın, kanuni dayanağının bulunmaksızın yönetmelik ile düzenlenmiş olmasıdır.

Esasa dair incelemesinde AYM; norm denetimi kararlarına atıfla, “idari suçlara ilişkin normlarda ‘suçta ve cezada kanunilik’ ilkesinin daha esnek uygulanabileceğini”, temel hak ve özgürlüklere getirilen sınırlamanın kapsamının, amacının ve esaslarının kanunla belirlenmesinden sonra, ayrıntıların düzenleyici işlemlerle gösterilmesinin “kanunilik” ilkesine aykırılık teşkil etmeyeceğini, buna karşın yargı organlarının, kabahate ilişkin olguları değerlendirirken ve özellikle fiillerin bir kabahat oluşturup oluşturmadığını tespit ederken, “suçta ve cezada kanunilik” ilkesini işlevsiz kılacak ölçüde öngörülemez bir yorumdan kaçınmaları gerektiğini belirtmiştir (§ 57-58).

Bu ilkeler ışığında somut vakayı değerlendiren AYM; 4925 sayılı Karayolu Taşıma Kanunu m.26’da, yetki belgesi kapsamına uygun olmayan faaliyetlerde bulunanlara idari para cezası verileceğinin açıkça belirtildiğini, buna karşın m.34’de, taşıma belgelerinin geçerlilik süreleri, geri alınması ve uygulanacak idari müeyyidelerin sonradan çıkarılacak yönetmelikle düzenleneceğinin belirtildiğini, dolayısıyla, taşıma belgesinin hangi idari kurala aykırı hareket sonucunda geri alınacağının kanunda düzenlenmediğini, bir başka ifade ile, “geri alma yaptırımının hangi eylemin bir neticesi olarak uygulanabileceğinin çerçevesinin kanun metninde çizilmediği(ni)” tespit etmiştir (§ 65). Oysa Yüksek Mahkemeye göre; bir idari suç ve cezanın, “suçta ve cezada kanunilik” ilkesine uygun kabul edilebilmesi için, “suç konusunun ve yaptırımının tereddüde yer bırakmayacak şekilde kanunda açıkça belirtilmesi, kişilerin belirlenen somut suç fiilini önceden bilmelerini sağlayacak kanuni güvencenin sağlanması” gerekmektedir (§ 64).

AYM sonuç olarak, başvurucuya uygulanan idari yaptırımın dayanağını teşkil eden Yönetmelik hükmünün çerçevesinin kanunla çizilmemiş olması nedeniyle Anayasa m.38/1’in ihlal edildiğine oyçokluğuyla karar vermiştir (§ 66).

Karara muhalif kalan iki Sayın Üye; taşıma belgesinin geçerlik süresi, geri alınması ve müeyyideleri hususuna değinen 4925 sayılı Kanun m.34’ün yeterli bir çerçeve düzenleme niteliğinde kabul edilmesi gerektiğini, taşıma belgesinin geri alınması konusunda Yönetmelik ile düzenleme yapılmasının Kabahatler Kanunu uyarınca mümkün olduğunu, bu nedenlerle olayda tesis edilen idari işlemin kanuni dayanaktan yoksun olmadığını savunmuşlardır.

Ligero Tekstil Gıda Sanayi ve Dış Ticaret Ltd. Şti. kararı, idari yaptırımlara ilişkin normlarda “suçta ve cezada kanunilik” ilkesinin esnekliğinin sınırlarını netleştirmesi açısından önemli bir Genel Kurul kararıdır. AYM’nin kararda ortaya koyduğu “kanunilik” standardı mevcut içtihadı ile uyumlu ve kanaatimizce keyfi veya öngörülemez yorumlara/uygulamalara karşı yeterli güvenceyi sunmaktadır.

Somut olaya bakıldığında; yetki belgesi kapsamı dışında faaliyette bulunanlara uygulanabilecek yaptırımların Kanunda belirtildiği, ancak hangi fiilin hangi yaptırıma yol açacağının açıkça düzenlenmediği görülmektedir. Gerçekten de; uyuşmazlığın temelini oluşturan, “taşımacılık yetki belgesinin iptali” şeklindeki ağır yaptırımın hangi koşullarda uygulanabileceği (aynı eylemin bir takvim yılı içinde beş defa gerçekleştirilmesi koşulu) Yönetmelikle düzenlenmiştir. Bu koşullarda; sözkonusu yaptırımın kapsam ve koşullarının çerçevesinin kanunla çizildiğini, 4925 sayılı Karayolu Taşıma Kanunu m.34’de yer alan, taşıma belgelerinin geçerlilik süreleri, geri alınması ve uygulanacak idari müeyyidelerin sonradan çıkarılacak yönetmelikle düzenleneceği yönündeki hükmün yeterli bir çerçeve sunduğunu söylemek mümkün görünmemektedir.

Aksinin kabulü halinde; “suçta ve cezada kanunilik” ilkesinin temel işlevini, yani suçların ve cezaların kanunla düzenlenmesini anlamsız kılacak bir sonuç ortaya çıkacaktır. Bu nedenle, AYM’nin kararda çizdiği sınır isabetlidir. Bununla birlikte; karar, kabahatler alanında “kanunilik” ilkesinin daha esnek uygulanabileceği yönündeki genel yaklaşımı ortadan kaldırmamakta, yalnızca bu esnekliğin, yaptırımın kapsamı ve uygulanma koşullarının tamamen idarenin düzenleyici işlemlerine bırakılmasına kadar genişletilemeyeceğini ortaya koymaktadır.

AYM’nin somut olayda tespit ettiği ihlal, doğrudan Kanundan kaynaklanmaktadır. Bu nedenle Yüksek Mahkeme, kanuni düzenleme yapılması hususundaki keyfiyetin Türkiye Büyük Millet Meclisi’ne bildirilmesine karar vermiştir. AYM ayrıca; Anayasa’ya aykırı olan kanun hükmünün iptali için AYM’ye başvurulup başvurulmayacağının Anayasa m.152 uyarınca takdiri için yeniden yargılama yapılmak üzere kararın bir örneğinin ilgili idare mahkemesine gönderilmesine karar vermiştir. Bu bakımdan karar; yalnızca somut uyuşmazlığın çözümüne değil, idari yaptırımlar bakımından “kanunilik” ilkesinin, Anayasada gösterilen güvenceleri ile sınırlarının belirginleştirilmesine de önemli bir katkı sağlamıştır.

Yeri gelmişken; bizce Ceza Hukukunun en önemli ilkelerinden “suçta ve cezada kanunilik” prensibini tam olarak yansıtan 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu’nun “Suçta ve cezada kanunilik” ilkesi başlıklı 2. maddesi olduğu halde, yasama ve yürütme tasarruflarında bu temel ilkenin ihlal edildiğini, maalesef uygulamada da yasal düzenlemelerde yer alan suç tanımlarının esnetildiğini, bu yolla kişi hürriyeti ve güvenliği hakkı açısından tehlikeli bir yöntemle karşı karşıya kalındığını, “kanunilik” ilkesinin anlamının zayıflatıldığını ve içinin boşaltıldığını, kanunla netleştirilmesi gereken hususların, ya yürütme ve idare tasarruflarına bırakıldığını ya da yürütme erkinin ve idarinin yasal karşılığı olmayan yetkileri kendilerinde gördüklerini, bunun yanından yasal karşılıkları olsa bile uygulamanın özellikle yasak olan kıyas ve kıyasa varan genişletici yorumlar yoluyla suç olmayan fiilleri suç kapsamına dahil ettiğini, tüm eleştirilerimize rağmen bu tür hatalı uygulamaların devam ettiğini ifade etmek isteriz.

5326 sayılı Kabahatler Kanunu’nun “Emre aykırı davranış” başlıklı 32. maddesi kapsamına giren “emre aykırı hareket eden” kavramı ile yine 2911 sayılı Toplantı ve Gösteri Yürüyüşleri Kanunu’nun “Direnme” başlıklı 32. maddesinde yer alan “Kanuna aykırı toplantı veya gösteri yürüyüşlerine katılanlar, ihtara ve zor kullanmaya rağmen dağılmamakta ısrar ederlerse,” ibaresinde geçen kanuna aykırılığın ne olduğunun tam olarak belirlenmediği,

“Temel hak ve hürriyetlerin sınırlanması” başlıklı Anayasa m.13 ve “suçta ve cezada kanunilik” ilkesini güvence altına alan Anayasa m.38/1 ile İnsan Hakları Avrupa Sözleşmesi’nin “Kanunsuz ceza olmaz” başlıklı 7. maddesi karşısında, Kabahatler Kanunu ile Toplantı ve Gösteri Yürüyüşleri Kanunu’nda yer alan kabahatin ve suçun ne olduğunun anlaşılamadığı, önceden öngörülemediği ve bilinemediği, bu hükümlerde “suçta ve cezada kanunilik” ilkesinin kişilere sağladığı güvencenin aşırı kısıtlandığı,

Anayasa m.34/1’de “Herkes, önceden izin almadan, silahsız ve saldırısız toplantı ve gösteri yürüyüşü düzenleme hakkına sahiptir.” hükmü yer alırken, 2911 sayılı Kanunun 32. maddesinin ve uygulamasının bu Anayasa hükmü ile çeliştiği, yine Kabahatler Kanunu’nun 32. maddesinin emre aykırı davranışların tespiti bakımından hatalara neden olduğu, yasal düzenlemede karşılığı olmadığı halde, İçişleri Bakanlığı ve valilikler tarafından genelgeler çıkarıldığı, idari yaptırımın dayanağının bu genelgeler olduğu ve emre aykırı davranışta bulunan hakkında Kabahatler Kanunu m.32 uyarınca yaptırım uygulandığı, her iki yasal düzenleme bakımından “kanunilik” sorunu yaşandığı görülmektedir. Gerek suçlar ve gerekse kabahatler yönünden; “kanunilik” prensibi dikkate alınarak, herkes tarafından öngörülebilir ve bilinir suçlar ve kabahatler ile yaptırımların kanun koyucu tarafından düzenlenmesi gerekmektedir.

Bilhassa suçların tanımı, yürütme organının ve idarenin düzenleyici tasarruflarına bırakılamaz. Bu kural, “Suçta ve cezada kanunilik” ilkesi başlıklı TCK m.2/2’de net bir şekilde ortaya koyulmuştur. TCK m.2, “suçta ve cezada kanunilik” prensibini tanımlayan en isabetli kuraldır, “kanunilik” ilkesinin bir sonucu, “Zaman bakımından uygulama” başlıklı 7. maddesinde düzenlenmiştir. TCK m.7 de “suçta ve cezada kanunilik” ilkesini güvence altına alan önemli bir ceza normudur.

Kabahati oluşturan fiil; “Kanunilik ilkesi” başlıklı Kabahatler Kanunu 4. maddesinin 1. fıkrası uyarınca kanunla açıkça tanımlanabileceği gibi, Kanunun kapsam ve koşulları bakımından belirlediği çerçeve hükmün içeriğinin idarenin genel ve düzenleyici işlemleri ile de belirlenebilmesi mümkündür. Kabahat karşılığı olan yaptırımların türü, süresi ve miktarı ise, ancak kanunla düzenlenebilir.

(Bu makale, sayın Prof. Dr. Ersan ŞEN tarafından www.hukukihaber.net sitesinde yayınlanması için kaleme alınmıştır. Kaynak gösterilse dahi makalenin tamamı özel izin alınmadan kullanılamaz. Ancak alıntılanan makalenin bir bölümü, aktif link verilerek kullanılabilir. Yazarı ve kaynağı gösterilmeden kısmen ya da tamamen yayınlanması şahsi haklara ve fikri haklara aykırılık teşkil eder.)

[1] “A1, B2, D2 ve S yetki belgesi eki taşıt belgelerinde kayıtlı taşıtlarını, taşıtın kayıtlı olduğu yetki belgesi kapsamı dışında ve/veya yetki belgesi olmayan gerçek veya tüzel kişilerin faaliyetleri için kullandıramazlar. Bu fıkraya uymayan yetki belgesi sahiplerine 50 uyarma verilir. Bu fıkraya göre, bir takvim yılı içinde beş kez uyarma düzenlenmesi ve bu uyarmaların tebliğ edilmesi halinde, ilgili yetki belgesi iptal edilir.”