2577 SAYILI İYUK M.45 DEĞİŞİKLİĞİ NE GETİRDİ?

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun (İYUK) 45. maddesi, bölge idare mahkemelerinin istinaf incelemesi sonunda verebileceği kararların türlerini ve bu kararların hukuki sonuçlarını düzenlemektedir. 31 Temmuz 2026 tarihli Resmi Gazete’de yayımlanan 7589 sayılı Kanun ile Maddenin dördüncü ve beşinci fıkralarında yapılan değişiklik, istinaf merciinin karar verme yetkisinin kapsamını hem genişletmekte hem de sınırlarını daha belirgin biçimde çizmektedir. Bu çalışmada, eski ve yeni metin karşılaştırmalı olarak ele alınacak; her bir bendin getirdiği yenilik, bu yeniliğin dayandığı usul hukuku ilkeleri ve uygulamaya olası etkileri değerlendirilecektir.

Değişikliğin temel ekseni iki noktada toplanmaktadır: birincisi, ret kararının içeriğinin gerekçe değişikliğini de kapsayacak şekilde genişletilmesi; ikincisi ise, ilk derece mahkemesi kararının kaldırılarak dosyanın yerel mahkemeye gönderilmesini gerektiren hallerin sınırlı sayı (numerus clausus) ilkesiyle yedi bent halinde tek tek sayılması ve bu haller dışında kaldırma kararı verilmesinin açıkça yasaklanmasıdır.

II. İSTİNAF RET KARARINA İLİŞKİN DEĞİŞİKLİK (İYUK m.45/3)

"Bölge idare mahkemesi, yaptığı inceleme sonunda ilk derece mahkemesi kararını hukuka uygun bulursa istinaf başvurusunun reddine karar verir. Karardaki maddi yanlışlıkların düzeltilmesi mümkün ise gerekli düzeltmeyi yaparak aynı kararı verir."

Eski metin, istinaf ret kararını yalnızca iki durumla sınırlamaktaydı: kararın hukuka uygun bulunması ve maddi hataların düzeltilerek aynı sonucun korunması. Bu düzenlemede, ilk derece mahkemesinin gerekçesi ile bölge idare mahkemesinin gerekçesi arasındaki farklılıklar ayrı bir kategori olarak öngörülmemişti; uygulamada bölge idare mahkemeleri, sonucu doğru bulduğu ancak gerekçesini yetersiz veya hatalı gördüğü kararlarda dahi çoğunlukla "hukuka uygunluk" başlığı altında istinaf ret kararı vermek durumunda kalıyor, gerekçe değişikliğini kararın gövdesinde açıklamakla yetiniyordu.

"Bölge idare mahkemesi, ilk derece mahkemesinin kararına ilişkin yaptığı inceleme sonunda; a) Kararı hukuka uygun bulursa, b) Kararın sonucu hukuka uygun olmakla birlikte gösterilen gerekçeyi doğru bulmaz veya eksik bulursa kararın gerekçesini değiştirerek, c) Karardaki maddi yanlışlıkların düzeltilmesi mümkün ise gerekli düzeltmeyi yaparak, istinaf başvurusunun reddine karar verir."

Yeni düzenleme, istinaf ret kararını üç bent halinde sistematize etmektedir:

• a bendi: Kararın hem sonucunun hem gerekçesinin hukuka uygun bulunması hali — eski düzenlemedeki klasik onama/ret hükmünün korunmasıdır.

• b bendi (YENİ): Kararın sonucu doğru olmakla birlikte gerekçesinin yanlış veya eksik bulunması halinde, bölge idare mahkemesinin gerekçeyi değiştirerek istinaf ret kararı verebilmesi.

• c bendi: Maddi hataların düzeltilerek istinaf ret kararı verilmesi — eski düzenlemenin ikinci cümlesinin bent haline getirilmiş şeklidir.

Bu değişikliğin en önemli yönü, (b) bendiyle getirilen "gerekçe değiştirerek istinaf ret" müessesesidir. Söz konusu müessese, Türk medeni yargılama hukukunda 6100 sayılı Hukuk Muhakemeleri Kanunu'nun 353. maddesinde bölge adliye mahkemeleri için zaten öngörülmüş olan bir yetkinin idari yargı sistemine taşınması niteliğindedir. Bu düzenleme öncesinde bölge idare mahkemesi, ilk derece mahkemesinin gerekçesini hukuka uygun bulmadığı hallerde formel olarak yalnızca "onama" ya da "kaldırma" seçenekleriyle sınırlıydı; oysa sonucun doğru fakat gerekçenin hatalı olduğu haller, davanın esasının yeniden görülmesini gerektirmeyen, ancak hükmün hukuki temelinin düzeltilmesini gerektiren ayrı bir kategoridir. Yeni bent, bu ayrımı usul hukukuna açıkça kazandırmakta ve bölge idare mahkemesine, dosyayı ilk derece mahkemesine geri göndermeksizin, kendi gerekçesini ikame ederek nihai karar verme imkanı tanımaktadır.

Bu değişikliğin pratik sonucu, usul ekonomisi bakımından olumludur: aksi halde sırf gerekçe farklılığı nedeniyle kararın kaldırılıp dosyanın ilk derece mahkemesine gönderilmesi, hem yargılamanın uzamasına hem de gereksiz iş yüküne yol açabilecekken; yeni sistemde istinaf mercii meseleyi kendisi çözümleyip nihai kararı vermektedir. Öte yandan, bu yetkinin sınırlarının ne olduğu — örneğin gerekçe değişikliğinin davanın esasına yeni bir hukuki nitelendirme getirip getiremeyeceği, taraflara ek beyan hakkı tanınıp tanınmayacağı gibi hususlar — Danıştay içtihadıyla zamanla ortaya konulacak bir alandır.

III. KALDIRMA KARARINA İLİŞKİN DEĞİŞİKLİK (İYUK m.45/5)

"Bölge idare mahkemesi, ilk inceleme üzerine verilen kararlara karşı yapılan istinaf başvurusunu haklı bulduğu, davaya görevsiz veya yetkisiz mahkeme yahut reddedilmiş veya yasaklanmış hakim tarafından bakılmış olması hallerinde, istinaf başvurusunun kabulü ile ilk derece mahkemesi kararının kaldırılmasına karar vererek dosyayı ilgili mahkemeye gönderir. Bölge idare mahkemesinin bu fıkra uyarınca verilen kararları kesindir."

Eski metin, kaldırma kararının verilebileceği halleri iki başlıkla sınırlıyordu: (i) ilk inceleme üzerine verilen kararlara karşı yapılan istinaf başvurusunun haklı bulunması ve (ii) davanın görevsiz/yetkisiz mahkeme ya da reddedilmiş/yasaklanmış hakim tarafından görülmüş olması. Bu sınırlı kapsam, uygulamada önemli bir boşluk doğuruyordu: taraf teşkili eksikliği, talep hakkında hiç karar verilmemesi, keşif veya bilirkişi incelemesi yaptırılması gerekirken yaptırılmaması, duruşma yapılması gerekirken yapılmaması gibi ciddi usul eksiklikleri, madde metninde açıkça sayılmadığından, bölge idare mahkemelerinin bu hallerde kaldırma kararı verip veremeyeceği tartışmalı hale geliyor; uygulama ile içtihat arasında tutarsızlıklar ortaya çıkabiliyordu.

"Bölge idare mahkemesi; a) İlk inceleme üzerine verilen kararlar ile usule ilişkin verilen diğer nihai kararlara karşı yapılan istinaf başvurusunu haklı bulması, b) Davaya görevsiz veya yetkisiz mahkeme yahut reddedilmiş veya yasaklanmış hakim tarafından bakılmış olması, c) Dilekçenin reddine karar verilmesi gerekirken bu karar verilmeksizin dava hakkında karar verilmesi, d) Dosyanın eksik veya yanlış hasımla tekemmül ettirilerek karar verilmesi, e) Talep hakkında karar verilmemesi yahut eksik hükümle karar verilmesi, f) Keşif veya bilirkişi incelemesi yaptırılması gerektiği halde yaptırılmadan karar verilmesi, g) Duruşma yapılması gerektiği halde duruşma yapılmadan karar verilmesi, hallerinde, istinaf başvurusunun kabulü ile ilk derece mahkemesi kararının kaldırılmasına ve dosyanın kararı veren mahkemeye gönderilmesine kesin olarak karar verir. Ancak bölge idare mahkemesi, (f) ve (g) bentlerindeki eksikliği kendisi gidererek karar verebilir. Bu fıkrada sayılan haller dışında kararın kaldırılarak dosyanın kararı veren mahkemeye gönderilmesine karar verilemez."

Eski metindeki "ilk inceleme üzerine verilen kararlar" ifadesine, yeni düzenlemeyle "usule ilişkin verilen diğer nihai kararlar" eklenmiştir. Bu ekleme, yalnızca dava dilekçesinin ilk incelemesi aşamasında verilen kararları değil, yargılamanın ilerleyen safhalarında usule ilişkin olarak verilen ve davayı nihai şekilde sonuçlandıran ehliyet ret, incelenmeksizin ret gibi diğer kararları da kapsam içine almaktadır. Böylece, madde kapsamı ilk inceleme kararlarıyla sınırlı dar yorumdan kurtarılmış, usule ilişkin nihai kararların tamamını içerecek şekilde genişletilmiştir.

Yeni düzenlemeyle getirilen c, d ve e bentleri, ilk derece yargılamasında sıklıkla karşılaşılan ve doğrudan hükmün hukuka uygunluğunu etkileyen üç temel usul eksikliğini açıkça sayma yoluna gitmiştir:

• Dilekçe ret şartlarının (İYUK m.15) mevcut olmasına rağmen dilekçe ret kararı verilmeksizin doğrudan esasa girilmesi (c bendi),

• Davanın eksik veya yanlış taraf teşkiliyle (hasım gösterilmeden veya yanlış hasımla) görülüp sonuçlandırılması (d bendi),

• Tarafların ileri sürdüğü taleplerden bir kısmı hakkında hiç karar verilmemesi ya da hükmün eksik kurulması (e bendi).

Bu üç halin ortak özelliği, davanın esasının bölge idare mahkemesince yeniden değerlendirilmesiyle giderilemeyecek nitelikte, ilk derece yargılamasının temelini sakatlayan eksiklikler olmasıdır. Örneğin eksik hasımla görülen bir davada, gerçek hasmın yargılamaya hiç dahil edilmemiş olması, savunma hakkının ihlali sonucunu doğurur; bu nedenle istinaf mercii dosyayı kendisi tamamlayamaz, ilk derece mahkemesine göndermek zorundadır. Aynı şekilde, talep hakkında eksik hüküm kurulması halinde de, ilk derece mahkemesince hakkında herhangi bir karar verilmemiş bir talep yönünden bölge idare mahkemesinin ilk kez hüküm tesis etmesi, istinaf kanun yolunun denetim işlevi ve sistematiğiyle bağdaşmamaktadır. Bu nedenle, söz konusu değişiklik ile bölge idare mahkemesince ilk derece mahkemesi kararının kaldırılarak dosyanın eksik inceleme ve kararın tamamlanması amacıyla yeniden karar verilmek üzere ilgili mahkemeye gönderilmesi gerekmektedir.

3. Keşif, Bilirkişi ve Duruşma Eksikliği ile Bölge İdare Mahkemesinin Tamamlama Yetkisi (f ve g bentleri)

Keşif veya bilirkişi incelemesi yaptırılması gerekirken yaptırılmadan karar verilmesi (f bendi) ile duruşma yapılması gerektiği halde yapılmadan karar verilmesi (g bendi) de kaldırma sebepleri arasına alınmıştır. Ancak kanun koyucu, bu iki bent bakımından istisnai bir düzenlemeye yer vermiştir: bölge idare mahkemesi, dosyayı kaldırıp göndermek yerine, (f) ve (g) bentlerindeki eksikliği bizzat giderme yetkisine sahiptir. Yani istinaf mercii, gerekli keşif veya bilirkişi incelemesini kendisi yaptırabilir ya da duruşmayı kendisi açarak eksikliği tamamlayabilir; bu takdirde dosyayı ilk derece mahkemesine göndermeksizin işin esasına devam eder.

Bu istisna, usul ekonomisi ile hukuka uygun yargılama hakkının dengelenmesi çabasının bir yansımasıdır. Zira keşif, bilirkişi incelemesi ve duruşma eksiklikleri, taraf teşkili veya dilekçe ret eksikliklerinin aksine, davanın temelini sakatlayan değil, delil toplama sürecine ilişkin eksikliklerdir; bu nedenle istinaf mercii tarafından bizzat tamamlanabilir nitelikte görülmüştür. Böylece bölge idare mahkemesi, istinaf aşamasında adeta ikinci bir ilk derece mahkemesi gibi delil toplama işlevini üstlenebilecek, dosyanın gidiş-dönüşle kaybedilen zamanı önlenecektir.

D. Sınırlı Sayma (Numerus Clausus) İlkesinin Getirilmesi

Yeni fıkranın son cümlesi — "Bu fıkrada sayılan haller dışında kararın kaldırılarak dosyanın kararı veren mahkemeye gönderilmesine karar verilemez." — düzenlemenin en belirleyici hükmüdür. Eski metinde böyle bir sınırlayıcı ifade bulunmamaktaydı; bu nedenle uygulamada bölge idare mahkemelerinin, madde metninde açıkça sayılmayan başka usul eksikliklerini de (örneğin re'sen araştırma ilkesine aykırılık gibi) kaldırma sebebi olarak değerlendirip değerlendiremeyeceği tartışmalıydı ve bu durum içtihat birliğini zorlaştırıyordu.

Yeni düzenleme, kaldırma sebeplerini tahdidi (sınırlı sayı) esasına bağlayarak bu tartışmayı sona erdirmektedir. Artık a'dan g'ye kadar sayılan yedi halin dışında hiçbir gerekçeyle kararın kaldırılıp dosyanın ilk derece mahkemesine gönderilmesi mümkün değildir. Bu sayılanların dışında kalan usule veya esasa ilişkin aykırılıklar bakımından bölge idare mahkemesi, meseleyi kendisi çözümlemek, gerekirse (b) bendi çerçevesinde gerekçeyi değiştirmek ya da esası yeniden inceleyerek karar vermek durumundadır.

IV. DEĞİŞİKLİĞİN AMACI VE GENEL DEĞERLENDİRME

Madde 45'te yapılan bu değişikliğin iki temel amaca hizmet ettiği söylenebilir:

• Usul ekonomisi: Gerekçe değiştirerek istinaf ret imkanı (b bendi) ile keşif/bilirkişi/duruşma eksikliğinin bölge idare mahkemesince bizzat giderilebilmesi (f-g istisnası), dosyanın gereksiz yere ilk derece mahkemesine geri gönderilmesini önleyerek yargılama süresini kısaltmayı hedeflemektedir.

• Hukuki belirlilik ve öngörülebilirlik: Kaldırma sebeplerinin sınırlı sayı ilkesiyle yedi bent halinde açıkça sayılması ve bu haller dışında kaldırma kararı verilmesinin yasaklanması, bölge idare mahkemeleri arasındaki içtihat farklılıklarını azaltacak, tarafların istinaf sürecinin sonucunu daha önceden öngörebilmesini sağlayacaktır.

Değişikliğin, bölge idare mahkemelerinin işlevini ilk derece mahkemesi kararını sadece denetleyen bir merci olmaktan çıkarıp, belirli sınırlar içinde davanın esasına bizzat müdahale edebilen, tamamlayıcı bir yargı mercii haline getirdiği görülmektedir. Bu eğilim, 6100 sayılı Hukuk Muhakemeleri Kanunu'ndaki bölge adliye mahkemesi düzenlemesiyle de paralellik göstermekte; idari yargı ile adli yargı istinaf sistemleri arasındaki usul farklılıklarının azaltılması yönünde bir adım olarak okunabilir.

Öte yandan, sınırlı sayma ilkesinin getirdiği katılık, uygulamada madde metninde sayılmayan ancak ciddi hak ihlaline yol açabilecek usul aykırılıklarının nasıl telafi edileceği sorusunu gündeme getirebilir. Bu noktada, söz konusu aykırılıkların (b) bendi kapsamında "gerekçe değişikliği" yoluyla ya da doğrudan esasa ilişkin bozma/düzeltme mekanizmalarıyla giderilip giderilemeyeceği, Danıştay içtihadının zaman içinde şekillendireceği bir alan olarak öne çıkmaktadır.

2577 sayılı Kanun'un 45. maddesinde yapılan değişiklik, bölge idare mahkemesinin istinaf incelemesi sonunda verebileceği kararları hem içerik hem de kapsam bakımından yeniden yapılandırmıştır. İstinaf ret kararı bakımından getirilen "gerekçe değiştirerek istinaf ret" imkanı, sonucu doğru fakat gerekçesi hatalı kararlarda dosyanın geri gönderilmesini önleyerek usul ekonomisine katkı sağlamaktadır. Kaldırma kararı bakımından ise, eski düzenlemenin dar kapsamlı iki halden ibaret yapısı terk edilmiş; taraf teşkili, talep hakkında karar verilmemesi, dilekçe ret şartları, keşif/bilirkişi ve duruşma eksiklikleri gibi ilk derece yargılamasının sıklıkla karşılaştığı usul sorunları ayrı bentler halinde açıkça düzenlenmiştir. Bu sayının sınırlı (tahdidi) olduğunun madde metninde açıkça vurgulanması, bölge idare mahkemeleri arasındaki uygulama farklılıklarını en aza indirecek ve istinaf sisteminin öngörülebilirliğini artıracak niteliktedir.

Sonuç olarak, değişiklik; istinaf merciinin denetim işlevini korurken, belirli usul eksikliklerini bizzat giderebilen tamamlayıcı bir yargılama merciine dönüştürülmesi yönünde önemli bir adım olarak değerlendirilmelidir. Uygulamanın seyri ve Danıştay içtihadının bu yeni bentleri nasıl yorumlayacağı, önümüzdeki dönemde idari yargı usul hukuku bakımından yakından izlenmesi gereken bir konu olacaktır.

İlk inceleme kararları + görevsizlik/yetkisizlik/hakim reddi (2 hal)

7 bent (a-g) — usule ilişkin nihai kararlar dahil genişletilmiş kapsam

Volkan ERDOĞDU

Vergi Mahkemesi Başkanı